治理雾霾不是免费午餐

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主题评论 《金融时报》中文网
总结
油品升级的成本通常由消费者、油企和政府三方共同承担。政府的主要责任是通过政策杠杆让三方以合理的比例共同承担上升的成本,同时尽量减少对低收入人群基本生活的影响。
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2013年1月,中国北方大部分城市遭遇严重雾霾,由此引发了关于空气污染沸沸扬扬的全民讨论,并似乎最终带来了一些关于油品升级的好消息。但是如果大家仍然都只希望在污染治理中“搭便车”,而不愿正视保护环境所需承担的责任与成本,那么“北京咳”将继续尴尬地成为“北京特产”。

在大城市中,近年来机动车尾气排放(雾霾的主要来源之一)的增长速度远超过另一个主要的排放源——燃煤。北京正在加快使用天然气代替燃煤供热和发电的进程,而机动车排放业已成为北京雾霾最大的污染源,也是治理的重点和难点。

2月6日,中国国务院常务会议决定,2014年底前汽柴油完成国IV标准的过渡,并在三年后进一步升级到国V标准。这意味着汽柴油中的含硫量将从现在的150ppm(国III标准)下降到不高于10ppm(国V标准)。在以成本为由推诿多年后,两大石油公司预计升级到国IV标准将需要投入超过500亿元进行设备升级改造。这一升级成本该由谁来买单立即成为消费者最关心的话题。一方面炼油企业持续亏损要求政府补贴,另一方面车主们对于油价上涨怨声载道,似乎只有政府买单才是皆大欢喜的唯一出路。

在国外,油品升级的成本通常由消费者、油企和政府三方共同承担。政府的主要责任是通过政策杠杆让三方以合理的比例共同承担上升的成本,同时尽量减少对低收入人群基本生活的影响。

除少数产油国外的大部分国家都对燃油征收较高的税收,以抑制原油需求同时筹集资金投资交通设施。例如在欧洲,税收普遍占油价的一半以上,这部分收入通常用于交通系统的维护与改善。在中国,虽然目前税收只占油价的三成左右,但是由于居民收入水平不高,供应又日益依赖进口,逐渐向国际水平靠近的油价已经让很多车主感受到了压力。考虑到中国柴油价格对交通运输、农业等经济部门影响很大,油价的上升空间的确有限。中国目前征收的燃油消费税为每升0.8-1元,而这部分税费大部分被用于支持高速公路网的建设与维护,难以支付油品升级成本。

但增加燃油消费税并不是唯一出路,政府还可以有其他选项。2011年三大油企上缴的石油特别收益金(通常称为“暴利税”)接近2000亿元人民币,政府可以考虑加大返还给炼油企业的比例,作为其为油品升级承担的成本,避免使用税收支付。但更重要的是,“暴利税”作为从原油开采中获取的超额利润,除了调节产业上下游收益的功能外,还应该尽量用于减少未来对原油的需求。大力发展和完善城市公共交通、交通电气化以及新能源汽车的普及,可以减少油价上升给普通居民带来的影响,同时避免未来的交通体系受到原油日益耗竭的不利影响。这一要求在中国显得尤为迫切。中国原油对外依存度目前已经超过了60%的国际警戒线,而且还在继续上升。

如果主要靠税收来支付油品升级的成本,其实是变相的“劫贫济富”——补贴相对富裕的有车族并不合理。开车是一种生活方式,但同时造成污染,影响的是所有居民的健康和公共环境,因此车主需要为此承担相应的责任和成本,理性用车。现在北京近一半的小汽车出行都是在5公里以内,而这个距离本来更适合自行车和步行。国外很多政府对此采取了一系列有效措施,包括提高燃油税、增加中心区域停车费用、鼓励拼车、以及在特定区域和时段征收拥堵费等。中国应该以此为鉴,让用车成本更好地反映资源稀缺程度及造成的环境损害。另外,国家还应该逐渐取消对交通运输特别是出租车行业的燃油补贴,将真实成本传递给消费者,以鼓励提高效率,减少不必要的需求。

治理雾霾不会是免费的午餐,但“不患寡而患不均”。如果治理污染的成本不能在政府、石油企业以及消费者之间得到公平的分配,如果公务车不能与私家车一视同仁,如果有车族只想着自己的便宜和方便,如果“两桶油”可以享受垄断的超额红利而逃避其环境与社会责任,那么最后的公平就只能尴尬地体现在雾霾面前的“人人平等”了。

本文原载自《金融时报》中文网

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