条约之外:立即行动,降低核危险

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政策展望
总结
美俄两国在军备控制上陷入僵局,签署新协议的曙光也未出现。建立信任措施有助于降低美俄两国之间的核风险,推进达成美俄两国以及美国总统候选人的目标。本文提出美俄两国在短期内,可采取的切实、可行的措施。
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文中各项建议是在犁头基金会(Ploughshares Fund)支持下,为参加卡内基国际和平研究院主办研讨会而提出,文中提及的各位作者无需认同自身以外的其他观点。

摘要

  • 美国政党在核武政策上各自为阵。同时,美俄两国在军备控制上陷入僵局,签署新协议的曙光也未出现。
     
  • 建立信任措施有助于降低美俄两国之间的核风险,推进达成美俄两国以及美国总统候选人的目标。
     
  • 美俄两国在短期内,可采取的切实、可行的措施包括:

信息共享

  • 美国向俄罗斯通报其年度导弹防御计划
  • 进攻性武器数据交换
  • 恢复海基巡航核弹数据交换

联合试验和研究

  • 美俄两国国家科学院共同展开调查研究,旨在确认常规巡航导弹是否对核武发射井构成实际威胁。
  • 核弹头数量级别验证试验

政策宣示

  • 美俄双方共同将《新削减战略核武器条约》的限制条款适用于如B-1B这类重型轰炸机(此类武器已不再受该条约限制),并进行数据交换。
  • 美方承诺其常规武器将不会瞄准俄罗斯或中国核力量。

加强战略对话

  • 恢复核武军事交流 

建立信任的益处

奥巴马总统雄心勃勃的军备控制计划带来一个几乎无法避免的结果,就是核武政策的政治化。二战结束后,从没有哪个时候像现在这样使核武政策极具党派之争。最富争议的议题之一,就是进一步削减核武器的有利条件。至少在当前看来,美俄拥有世界上绝大多数的核武器,所以在核军备控制上,美俄两国肩负着共同的责任。

奥巴马政府连同多数民主党人支持新条约大幅削减核武器的目标。相比之下,奥巴马的总统竞选人,米特•罗姆尼州长对奥巴马2010年4月签署的《新削减战略核武器条约》(新START)颇有微词。多数共和党人士也对这一后续协议的价值持怀疑态度。这样的怀疑,很大程度上源于他们将新协议视为是奥巴马为了向他宣扬的无核世界迈进一步。

但无论分歧有多大,都不能因为分歧而扼杀这样一种可能:两党合力支持美俄共同采取切实而又更为灵活自由的措施以建立信任。这样的措施不仅涵盖核武器,也涉及弹道导弹防御系统,高精度常规武器(俄罗斯害怕此类武器会打破战略平衡),还涉及双方军队。如果适时采取这些措施,将有助于增加透明度,为解决某些争议问题铺平道路,并促成相互理解以有利于条约谈判。

对于第二任期的奥巴马政府而言,建立信任措施的主要价值在于此类措施可能重启美俄安全互信进程。莫斯科已关上进一步削减核武器的大门,除非美国能治好他的心病——尤其在涉及弹道导弹防御系统和高精度常规武器方面。而进一步削减战略核武正是美俄安全互信进程的组成部分之一。但时至今日,俄罗斯反复声明——美国在此方面做出的最为明显的努力,不过是答应在弹道导弹防御系统上给予合作——这是不够的。

让事情变得更为复杂的是,华盛顿的首要考虑是将俄罗斯庞大的战术核武库首次并入核军备控制进程。莫斯科表示,讨论这一问题的前提就是美国将其部署在欧洲的战术核武全部撤除,这肯定是北大西洋公约组织(北约)无法接受的。

如果罗姆尼当政,美国政府可能将建立信任措施视为解决特定问题的权宜之计。例如,下届政府必须继续向欧洲盟国保证应对对俄罗斯战术核武器的担忧。而受到北约认可的信任建立措施,正是一种能提供这种保证的途径。

同时,俄罗斯武器采购的透明度,已困扰美国国防规划者们多年。提高透明度,他们自然欢迎。事实上,小布什政府就已发现建立信任措施的价值。小布什在其上任之初,就已向俄方倡议,并在此后的2007至2008年间,就尝试用它来融化弹道导弹防御系统的坚冰。

短期内,有不少切实可行的措施,有助于增强俄美互信。建立互信的渠道范围宽广,包括信息共享、联合试验和研究、政策宣示和加强对话。

信息共享

进攻和防御武器的信息共享能够增强可预测性,并有助于消除各方对彼此武器规划和采购可能产生的误解。 p>

美国应向俄罗斯通告其年度导弹防御计划。

莫斯科对美国导弹防御系统最大的担心是其对攻防关系的影响,也就是该系统是否会在未来对俄战略弹道导弹构成实实在在的威胁,并打破战略平衡。为帮助莫斯科进行评估,美方应向俄方提供其导弹防御计划年度报告。

年度计划报告应指明美国当前导弹防御系统各核心要件的数量以及未来十年中每年计划上限。报告中要件应涵盖陆基拦截器以及发射井架设施,标准3导弹(SM-3)拦截系统(具体为Blocks ⅠA,ⅠB,ⅡA和ⅡB),SM-3陆基发射装置,SPY-1雷达(岸基),AN/TPY-2雷达(岸基)和搭载SM-3拦截器的“宙斯盾”战舰。

例如,根据美国国会研究服务中心2011年12月信息,年度报告包括SM-3,BlockⅠB拦截装置,标明了每年此类装置的最大部署总和。具体如下图所示:

美俄两国在军备控制上陷入僵局,签署新协议的曙光也未出现。建立信任措施有助于降低美俄两国之间的核风险,推进达成美俄两国以及美国总统候选人的目标。本文提出美俄两国在短期内,可采取的切实、可行的措施。
图中数据代表着每年部署数量的最大值。由于计划测试和武装冲突中导弹的损耗,实际部署数量应该会少一些。

作为信息交换的一部分,美方可承诺,如遇其计划数有任何增加,将事先通知俄方。从决定采购SM-3拦截装置到进入武库目录,大概需两年时间。因此,华盛顿可在两年前告之俄罗斯,美方计划最大数将有增加(该项提前通知周期和导弹防御系统的其他要素可能有所不同)。

史蒂文•皮弗(Steven Pifer)大使,国家安全委员会前高级总监,现为布鲁金斯学会(Brookings Institution)高级研究员。

美俄应进行进攻性武器数据交换。

2009年,两党国会委员会最终提交的美国战略态势报告表示:“美俄拥有这个世界绝大多数核武器、庞大的核武设施,美国和俄罗斯肩负着共同的义务增加透明度,并在各自核姿态上采取高标准。”在《新削减战略核武器条约》规定的基础之上,双方还可进行进攻性武器信息交换,不仅可以增强可预测性,降低不确定性,也可为旨在限制包括战术核弹头在内的所有类型核弹头的谈判铺平道路。

理想状态下,数据交换可包括美俄已部署战略核弹头,未部署战略核弹头,战术核弹头以及已退役核弹头。但在缺乏正式的核军备控制协议下,这样的数据交换也未免太过好高骛远。

更易实现的第一步是,美俄可以考虑私下交换已退役和拆解的核弹头信息。倘若美俄双方不愿意对那些不再使用的核武进行数据交换,很难想象他们能同意交流现役核武库中的任何武器信息,更别谈已部署核武器了。可用于交换且极具价值的信息包括:

  • 已拆解战术核武器
  • 每年拆解的核弹头数量
  • 每个退役核弹头的详尽历史(从其制造到销毁),包括其编入核武库日期,所部署系统,拆解日期。
  • 因核弹头拆解而产生的超过军用所需的富余裂变材料信息。

此外,如果俄罗斯能够效仿美国,提供《新削减战略核武器条约》限制的核弹头和核运载工具的详细、公开信息,也是大有益处的。

金斯顿•赖夫(Kingston Reif)是军备控制和核不扩散中心(Center for Arms Control and Non-Proliferation)核不扩散研究主任。

俄美应恢复海基巡航核弹数据交换。

奥巴马政府寻求在下一轮俄美谈判中,达成一项协议能“囊括所有未部署以及非战略核武器”。华府官员将这一举动称为“一张玉米卷饼”。共和党人也着重强调将来的任何协议都应针俄罗斯战术核武器。

在最初的《削减战略核武器》谈判中,较为困难的一个问题,也是在任何涉及战术核武器协议中需要处理的一个问题,就是远程海基巡航导弹(SLCMs)。虽然美国最后一代SLCMs核弹头已经退役,但依然让人担心的是,俄罗斯仍在部署SLCMs,并且有迹象表明俄方还在研发新一代SLCMs。将来的任何协议都应考虑此类武器。

美国和苏联最终同意将SLCMs排除在《削减战略核武器条约》之外。取而代之的是,两国签署了一项“具有政治约束力”的宣言。据此,双方可部署不超过880枚舰载核弹头SLCMs并公布各方未来5年里每年的部署。2009年《削减战略核武器条约》到期,此类信息交换也告一段落。靠一个包罗万象、针对所有类型核弹头的协议来解决这一问题,几乎是不可能的。

尽管如此,如果在一个具有政治约束力的协议制约之下(类似于上一个随START一起失效的协议),一个短期有效建立信任的举措能够重启俄美核数据交换。双方可运用START进程中构建的相同条款内容,哪怕880枚SLCMs核弹头的部署上限过高。(如俄罗斯坚持公布所有类型远程SLCMs,为避免影响到常规弹头,新的上限也必须足够高)。

恢复数据交换是针对SLCMs建立信任的众多举措的第一步。新START条款约定用特定的标识对海基弹道导弹和洲际弹道导弹进行标记,并对条约限制武器改装为常规武器进行展示。进一步的建立信任措施将探讨如何将这些条款延伸到SLCMs。此举将有助于促成限制俄罗斯战术核武器协议,无论其包括方方面面,还是更具针对性。

杰弗里•刘易斯(Jeffrey Lewis)是詹姆斯•马丁核不扩散研究中心(James Martin Center for Nonproliferation Studies)核不扩散东亚项目主任。

联合试验和研究

联合试验和研究有助于俄美双方就争议问题达成共识,并有助于形成任何未来条约的核查机制。

美国和俄罗斯国家科学院应开展联合研究,以确定常规巡航导弹是否对核导弹发射井构成实际威胁。

俄罗斯分析家和官员曾多次表示其对美国常规巡航导弹武器对俄核力量,尤其是对俄井基洲际弹道导弹威胁的忧虑。美国分析家和官员认为这样的忧虑未免言过其实。但是,这样的保证似乎很难提高俄方对其核武生存能力的信心。

美军在其各种常规军事行动中,严重依赖巡航导弹。所以,美国十分在意如何舒缓俄罗斯的紧张情绪,以免俄方在今后任何军控协议中,坚持把常规巡航导弹牵扯进来。

为促进双方共同理解,美国国家科学院和俄罗斯科学院应展开联合研究,以确定常规巡航导弹是否对核弹发射井构成实际威胁。由于多年的军控核查,美俄对彼此核弹发射井都有相当的了解,这样的联合研究工作可以去繁就简。话虽如此,设计出一个既能保护各方专有技术,又能满足安全要求的研究方式也是十分重要的。

如果联合研究未能彻底解决争议,它也许能够促成联合试验----譬如,在一个按照START要求即将拆除的发射井旁,在双方约定的距离引爆一个常规爆炸。当然,需对试验流程进行设计,以免导致爆炸现场勘查中(或其他任何阶段)的机密信息泄露。然而,1988年,美苏进行了联合验证试验,现场实测对方核试验效果。这就使得我们有充足的理由相信,此类联合试验是可行的。

詹姆斯•M•阿克顿(James M. Acton)是卡内基国际和平研究院(Carnegie Endowment for International Peace)高级研究员。埃尔布里奇•科比尔(Elbridge Colby)是海军分析中心(Center for Naval Analyses)的首席分析师。

俄罗斯和美国应开展联合核弹头数量级别验证试验。

上世纪80年代末,军备控制陷入僵局,与今天颇有几分相似。在那时,俄罗斯和美国开展了两次验证试验。这使得双方能够保持沟通并为未来的谈判注入新动力。正是如此,他们也为今天提供了宝贵的先例。

首先,在1988年,美苏开展了联合验证试验,一国科学家对另一国核武试验进行效应测量。测量结果可以使核武试验效应估算更为精准,缓解了美国对苏联违约的担忧,也使得美国在1990年批准《美苏限制地下核试验条约》。

第二,1989年6月,美国提出了一系列美苏验证和稳定性试验。包括参观海底隧道,这也减轻了美国对此类设施的担忧。作为回馈,苏方可参观并统计美方导弹核弹头数量,最终促成了START进程中的操作模式。这些做法是极为适宜的榜样,因为它使得在美对其军控政策进行内部审查时,美苏之间的对话机制得以保持。

现在, 俄罗斯和美国可以开展一个或多个技术验证试验以检验各方私下交流的一些看法。无论其希望采取何种安全规程要求,各方都可以进行核武库容量阈值检查(可能使用模型弹头)。这就可以让对方明白一旦谈判启动,将会谈到些什么。与此同时,双方可以安排互惠互检,以证实特定操作核武库并无核弹。

美国要展示其核武库零库存的一个合乎逻辑选择地点应该是其位于德国的核设施,军方应该不太可能反对。对于实地统计核弹头数量,美方样板实测地可能是现役美国空军基地或是新墨西哥州柯特兰地下军火库的某军港。

林顿•F•布鲁克斯(Linton F. Brooks)大使时任美国国家核安全管理局和《削减战略核武器条约》美方首席谈判代表。

政策宣示

声明战略武器系统的部署地和使用方式可以减缓俄罗斯的担忧,特别是对美高精度常规武器的警惕。

如B-1B此类重型轰炸机,不再受《削减战略核武器条约》条约限制。美俄应同意将《新削减战略核武器条约》限制条款适用于此类武器,并进行数据交换。

俄罗斯日益关注美国包括B-1B重型轰炸机在内的常规武器的反制潜力。此类武器系统,一直在不断升级,即将成为搭载常规远程空基巡航导弹的有效平台。该系统频繁使用于过去十年的军事行动中,已成为当下阿富汗空中军事行动的急先锋。美国国防部计划将其轰炸机作战中心移至亚太地区,并为其配备了远程反舰导弹,这都引起了俄罗斯的严重关切。

双边军备控制协议已隐晦地将俄罗斯对常规武器反制能力的担忧考虑在内。实际上,在《新削减战略核武器条约》最初生效之时,就已涵盖B-1B轰炸机。但是,根据条约条款设定,某些常规武器(包括B-1B)经过改装,只搭载常规武器,则可免受条约条款限制。

美国已经在B-1B重型轰炸机的运作上占得先机。无论是已部署核弹头或是已部署、未部署核运载工具合计上限,此类轰炸机均已不计入其中。由于其部署已不再受限,此类战机可部署于美国领土之外的任何地方。对于战机的转移,美方也无义务告之俄方。

条约启动之时,美俄可以担负起互惠的单边义务,将《新削减战略核武器条约》中建立信任的特定举措运用到现有的战略常规武器之中。美俄携手,即可大大缓解各自现有的忧虑。例如,双方同意不将B-1B重型轰炸机以及其他不受条约限制的武器部署到本国领土之外。(此限制已用于如B-52H这样的轰炸机。此类武器仍受制于条约限制,但并未禁止其在执行任务时短暂出现在本国领土之外。)对于不再受条约限制的重型轰炸机,如遇其部署移动,双方仍应提前告之,尽管《新削减战略核武器条约》对此并未作出要求。

尤金•米亚斯尼科夫(Eugene Miasnikov)是莫斯科军备控制中心和能源环境研究中心(Center for Arms Control, Energy and Environmental Studies)主任。

美国应承诺其常规武器不会瞄准俄罗斯或中国的核力量。

美国常规武器打击能力不断提升,其对中俄核力量的威胁不断凸显,引起了中国、俄罗斯的日益关注。中国对美国常规快速全球打击计划(CPGS)对中国小型核武库的潜在冲击尤为敏感。(CPGS是旨在研发对打击目标进行快速打击的常规远程武器计划)。美国可能部署先进常规武器以制衡中俄核力量的内部讨论,愈发加剧了北京和莫斯科的忧虑,也使得他们更加不愿意参与到进一步军备控制措施中。

为达到增强信心的意图,作为其政策宣示的一个环节,美国应不将其常规武器指向中俄核军事力量。这一承诺应正式、清晰的通过官方讲演或核政策文件的形式予以阐明。也可以通过高层渠道,私下向莫斯科和北京重申。

采取这样的政策宣示有助于消除俄罗斯和中国的错觉和误解,并再次强调美国的既有承诺----确保CPGS不会破坏各方之间的战略稳定。此政策并不会对当前和今后CPGS研发构成任何限制。该政策执行之后,美国也应鼓励俄罗斯和中国对美做出类似的承诺。

美国政策宣示中,其CPGS武器部署数量无论多么少,都不足以先发制人。美方决心恪守此政策,可以让北京和莫斯科获得信心。另外,三国也可以考虑建立互惠数据交换,以便各方明确哪些核军事基地不在常规武器瞄准之列。这样的数据交换也可以提供一个机会,凸显核信息共享和核战略稳定之间的天然联系。进而激发俄罗斯和中国在其战略姿态上更为透明。

赵通(音译Tong Zhao)是乔治亚理工大学(Georgia Tech)萨姆•纳恩国际事务学院,科学技术、国际事务项目的博士生。

加强战略对话

加强战略对话,特别是两国军方之间的对话,有助于消除误解,以及避免在危机中因误会而导致冲突升级。

美国和俄罗斯应恢复两国军方核交流。

冷战期间,美国和苏联军事人员建立了各自核设施和核作战理念信息交流机制。诚然,政坛上的核峰会和军备控制谈判万众瞩目,但私下的军事交流在增加互信和避免冲突升级中却发挥着极为重要的作用。

冷战后,当务之急已从战略核武器信息交换,转变到更为紧迫的应对全球不安全核资产上来。世界迎来了一个双边合作的全新时代。现在,还没有军事行动信息交换的既定渠道。甚至是核风险缩减中心所面临的挑战也日益转型,如网络空间。

恢复军方核交流,可以多方位促进共同安全。

首先,美国和俄罗斯并不理解假定情境和应对程序将有助于引导对方在核危机中的反应。两国军方的交流能检测各方将在核攻击警告下作何反应,以降低在危机中产生误解,甚至是在无意中导致冲突升级的机率。增进相互了解也可加强双方在全球核危机管理中的合作。

第二,美俄两国军方之间的日益不信任,正在阻碍导弹防御系统合作的进程并削弱未来削减核武器的前景。双方对防御系统将如何影响战略稳定缺乏共识,导致莫斯科对北约的计划和美国的意图疑虑重重。当美国将蒙特雷号巡洋舰派驻黑海时,俄罗斯军方将其视为赤裸裸的挑衅。两国军方交流能提供一个消除误解的渠道,并更好地理解导弹防御系统将如何提升战略稳定。

第三,响应北约人道主义倡议,美国救援系统在2011年成功解救了1艘俄罗斯事故潜艇幸存人员。为两国海军构筑相互信任,在潜艇事故和其他紧急情况下展开联合反应机制提供了典范。

简•E•诺兰(Janne E. Nolan)是乔治•华盛顿大学(George Washington University)国际事务教师和外交事务研究会(Association for Diplomatic Studies)高级研究员。 

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源文件: http://www.carnegietsinghua.org/2012/10/10/条约之外-立即行动-降低核危险/fkir

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